Régulation bancaire : s’inspirer du Glass Steagall Act de 1933

Written by Benoît HUET | 20 October 2011

Par Benoît HUET
Diplômé de l'ESSEC, Avocat au Barreau de Paris, Cabinet Lysias Partners

Après s’être pressées sur le Pont de Brooklyn et sur le Liberty Square à Wall Street, les foules ont manifesté ce 15 octobre, dans 951 villes de 82 pays. Les peuples demandent des comptes aux banques qui ont provoqué la plus grave récession économique, que le monde occidental ait connue depuis la Grande Dépression de 1929. "Policiers, ne préféreriez-vous pas arrêter un banquier ?" interroge ainsi un newyorkais après que les forces de l’ordre ont interpellé des manifestants.

Trois ans après la faillite de la banque Lehman Brothers le 15 septembre 2008, aucune mesure significative n’a été prise pour réguler le système financier ou pour démettre de leurs fonctions les personnes à l’origine de cette déconfiture.  La mesure phare de l’administration Obama, le « Dodd-Franck Wall Street Reform Act » du 21 juillet 2010, a été largement amendé, et soumis à un nombre si important de décrets d’application, que beaucoup l’estiment inopérant. Les réformes envisagées en septembre 2011 au Royaume Uni par la « Independent Commission on Banking», ne sont applicables qu’en 2019. Les accords internationaux de Bâle III, sur les seuils de fonds propres détenus par les banques, ne sont également pleinement applicables qu’en 2019. La loi de régulation bancaire et financière adoptée en France le 22 octobre 2010 est encore très timide. La pratique quotidienne dans les salles de marché à New York, à Londres, à Hong Kong, ou à Paris est donc restée relativement inchangée.

La police n'est pas un mode de régulation bancaire

Les dirigeants des banques américaines ont pourtant été interrogés par le Congrès. Mais les enquêteurs ont peiné à rassembler des preuves pour que des sanctions pénales soient prononcées. « Too big to fail » clamaient les banques en 2007, « Too big to jail » observent les manifestants en 2011. A part quelques cas spectaculaires comme celui de Bernard Madoff, les responsables de la faillite du système sont donc pour la plupart toujours aux commandes. En France aucune commission parlementaire n’a entendu les dirigeants des banques ; leur responsabilité n’a jamais été véritablement mise en cause.

Les sanctions pécuniaires n’ont, quant à elles, pas été suffisantes pour dissuader les institutions financières. La banque UBS (Union des Banques Suisses) a été condamnée à payer 780 millions de dollars en février 2009. La banque a en effet admis avoir massivement aidé des contribuables américains à placer leur argent en Suisse pour frauder le fisc. Une telle sanction n’a pas fait évoluer les mentalités, ni les mesures de contrôle interne d’UBS.  Le 15 septembre 2011 la banque reconnaissait en effet que les positions risquées d'un seul trader londonien avaient entraîné une perte de 2,3 milliards de dollars.

Goldman Sachs a, pour sa part, versé une indemnité transactionnelle de 500 millions de dollars en juillet 2010 dans l’affaire dite des « CDO Abacus », des obligations complexes adossées à des actifs immobiliers à risque. Goldman Sachs vendait ces produits à certains de ses clients, tout en pariant massivement sur leur chute, et sans révéler sa situation de conflit d’intérêts. Goldman Sachs a payé l’indemnité de 500 millions de dollars, mais n’a jamais exprimé de regrets ou admis avoir commis une faute. Cette indemnité ne représente que deux à trois semaines de bénéfices pour la banque.

Enfin Citigroup a été condamnée le 19 octobre 2011 à verser 285 millions de dollars pour avoir trompé des clients, toujours au sujet d'un CDO (Collateralised Debt Obligation). En dépit de l'évidence, la banque n’a pas admis avoir commis la moindre malversation. Elle avait déjà été condamnée un an plus tôt à verser 75 millions de dollars pour avoir menti à ses propres investisseurs à propos de son exposition à des actifs à risque. 

*

* *

Trois ans se sont ainsi déjà écoulés depuis la chute des marchés sans que les mentalités n’évoluent. Il n’est pas pour autant trop tard pour changer les choses. Rappelons-nous qu’après le krach du jeudi 24 octobre 1929 les banques avaient déjà réussi à s’opposer aux réformes pendant un temps. La commission dite Fletcher-Pecora mise en place par le Sénat américain en 1932-33, pour entendre les dirigeants des banques s’était déjà heurtée à de multiples difficultés. Il fallut attendre une élection présidentielle, celle de novembre 1932, pour que le républicain Herbert Hoover, cède sa place au démocrate Franklin Delano Roosevelt, et que ce dernier propose au Congrès le « Glass-Steagall Act » (ou Banking Act) du 16 juin 1933.

Cette célèbre loi, votée quatre ans après le début du krach, obligeait les banques à la prudence, notamment en leur interdisant de cumuler des activités de banques de dépôt et de banque d’investissement. Les banques de dépôt étaient les seules qui pouvaient recevoir l’épargne du public. Elles ne devaient utiliser cet argent que pour financer l’économie, en prêtant aux entreprises et aux particuliers. En aucun cas elles ne pouvaient être impliquées dans des activités spéculatives telles que les marchés des changes, des actions, ou des matières premières, activités réservées aux banques dites d’investissement. Ainsi une banque ne pouvait pas utiliser l’argent déposé par les épargnants pour effectuer des placements risqués sur des marchés financiers. Sur un marché le bénéfice n’est que la rémunération du risque. Certains individus chercheront toujours à prendre un risque plus important pour accroitre leur profit. Autant qu’ils ne le fassent pas avec l’argent des déposants.

Ce principe simple a été introduit en Europe après la fin de la guerre. Il a vraisemblablement permis d’éviter toute crise bancaire majeure pendant près de soixante ans. La règle a cependant été supprimée par le mouvement de dérégulation du système bancaire entamée au début des années 1980 sous les gouvernements Reagan aux Etats Unis (Garn–St. Germain Depository Institutions Act - 1982) et Thatcher au Royaume Uni (« Big Bang Day » - 27 October 1986). Des règles similaires étaient adoptées en France entre 1983 et 1988, notamment parce que cette dérégulation était à l’époque vue comme un progrès, un élément de modernité associé à l’avènement de l’informatique.

Le concept de « banque universelle» est né de ce mouvement de dérégulation. Le cumul des activités de dépôt, d’investissement et même d’assurance est devenu la norme. Ce concept est pourtant plus récent qu’il n’y paraît. Il n’a été autorisé aux Etats Unis que par le Gramm–Leach–Bliley Act de 1999 après un intense lobbying de la banque Citigroup. La même année, en 1999, la BNP (historiquement une banque de dépôt) lançait une offre hostile sur la banque d’investissement Paribas, devenant ainsi la plus grande banque française. En une décennie les banques acquéraient une taille et un pouvoir qu’elles n’avaient jamais eu auparavant.

La priorité est aujourd’hui d’interdire aux banques de cumuler toutes les activités. Un tel agrégat permet le « cross selling » et est très rentable pour les banques. Mais il crée mécaniquement des conflits d’intérêts, et n’apporte rien au bien public. Une scission des banques enverrait un signal très fort aux marchés, diluerait le pouvoir des institutions financières, et permettrait de mieux contrôler chaque établissement. Ce que le Glass-Steagall Act a permis en 1933, est plus que jamais d’actualité.

*

* *

La seconde priorité est de combattre les conflits d’intérêts qui se cachent derrière les activités de banques d’investissement, c’est-à-dire les activités de marché. Les cas de conflits d’intérêts sont classiques et connus. La personne d’un département A, qui conseille une société pour ses opérations de fusions acquisitions, ou pour son introduction en Bourse dispose d’informations privilégiées. Elle n’a pas le droit de chercher à influencer une personne d’un département B, qui publie des prévisions sur le cours de Bourse de cette même société. De tels conflits sont aujourd’hui laissés à la libre appréciation des banques, qui doivent ériger des « murailles de Chine », afin que deux départements d’une même banque qui défendent des intérêts opposés, ne puissent communiquer.

Mais dans la pratique, ces personnes qui ne doivent théoriquement pas se parler, travaillent souvent dans des bureaux physiquement mitoyens, prennent leur pause à la même machine à café, et fréquentent les mêmes cercles. Les délits d’initiés et les délits de manipulation de cours sont donc le quotidien des marchés financiers. Ils sont très difficiles à détecter et encore plus à sanctionner. Comment établir devant un Tribunal que telle personne connaissait telle information privilégiée au moment où elle a conseillé à un fond d’investissement de passer un ordre d’achat ? La preuve est tellement difficile à apporter que les sanctions pénales sont extrêmement rares.

Les situations de conflits d’intérêts sont connues dans d’autres professions, notamment les médecins ou les avocats qui s’appuient les uns comme les autres sur un code de déontologie pour prononcer des sanctions disciplinaires. Un système similaire existe pour les opérateurs de marchés dans le cadre de l’Autorité des Marchés Financiers (AMF). Mais la commission des sanctions de l’AMF fonctionne plus comme un tribunal des marchés financiers que comme un organe mettant en œuvre des principes déontologiques. L’AMF se concentre ainsi sur les cas les plus flagrants de délit d’initié, de manipulation de cours, ou de fausse comptabilité, mais la grande majorité des pratiques déviantes ne fait pas l’objet de réprimandes.

Il faut donner à l’AMF la possibilité de dénoncer en amont les pratiques malsaines des salles de marché sur le fondement de principes déontologiques. Une banque qui publie régulièrement des prévisions sur les cours des bourses de sociétés, qu’elle conseille par ailleurs et pour lesquelles elle détient des informations privilégiées, devrait se voir menacer de perdre son agrément.  Le fond d’investissement qui recourt systématiquement à des montages passant par des paradis fiscaux pour frauder le fisc français devrait se voir menacer de ne plus pouvoir travailler sur un marché réglementé en France. Certaines pratiques sont pourtant légales au sens strict, mais en droit « la fraude corrompt tout », et l’AMF devrait pouvoir, en lien avec l’Autorité de Contrôle Prudentiel, retirer des agréments sur le seul fondement d’un manquement à la déontologie professionnelle.

Il est urgent d’agir et d’assainir notre système financier. Imposer des ratios prudentiels drastiques, scinder les banques et combattre les conflits d’intérêts semble constituer une base de réformes qui provoqueraient une onde de choc. Ces changements impliqueraient une baisse de la rentabilité des banques et seront donc combattues, bec et ongle, par le lobby bancaire. Il ne faut pas s’arrêter pour autant. Occupons Wall Street si c’est nécessaire, mais surtout occupons Wall Street à autre chose qu’à fragiliser ou même à ruiner l’économie réelle, à la financer par exemple. Et n’oublions pas que la Grande Dépression de 1929 compte des prémisses de la seconde guerre mondiale.